如何破解低龄未成年人犯罪治理难题？完善专门教育制度

导读：近年来，多地出现低龄未成年人严重违法犯罪案件，引发社会强烈关注。面对这些未达刑事责任年龄的涉罪未成年人，如何进行教育矫治，才能对其予以有效惩戒，又能帮助其回归社会?本期“声音版”编发一组学者和一线司法人员观点，敬请读者关注。

违法犯罪未成年人的教育矫治需要系统化视角

何 挺

未成年人违法犯罪是一个复杂的社会问题，如何科学有效地进行治理亦是公认的世界性难题。大量研究表明，对未成年人违法犯罪简单地予以报应性的惩罚甚至完全套用成年人的监禁措施，只会进一步阻断其正常社会化的过程，将其推向社会的对立面，并在以后对社会造成更大的危害。未成年人身心发育未臻健全，处于向成年人过渡的关键阶段，与成年人相比复归社会的可能性通常较大，因此需要对违法犯罪未成年人设置以教育矫治为主旨的处遇政策，这一点也被包括我国在内的世界主要国家和联合国相关文件所确立。我国近年来人口出生率持续下降，老龄化社会已经到来，如何尽量教育感化挽救每一个违法犯罪的未成年人，并使之成为有用的社会建设者，已经成为涉及千万家庭幸福、社会整体稳定和国家长治久安的战略性问题。

未成年人违法犯罪的原因复杂多样，对他们的教育矫治同样需要针对性地作用于这些复杂的原因，因而是一个系统工程，需要系统化的视角。近期一些引发关注的低龄未成年人严重暴力犯罪案件，实际上也在警醒我们：教育矫治系统中一些环节存在缺失。基于我国目前的现状，从系统化的视角进行考量，下列几个方面尤其需要关注：

第一，教育矫治措施在理念上要把教育与惩罚进行有机结合，并针对不同类型未成年人调整适用。对违法犯罪未成年人来说，教育较之于惩罚无疑是优位的，但这并不意味着不需要或不可以适用惩罚性措施。事实上，应该被禁止的是纯粹报应性和威慑性的惩罚，因为这种措施不着眼于未成年人的未来发展，并且与未成年人的身心特点不符而收效甚微。相反，与教育相辅相成的惩罚性措施在系统中具有特殊的价值，甚至可以被视为教育措施得以实现其功能的保障和支撑，例如对不履行相应教育矫治要求的惩戒措施等。一般而言，违法犯罪的未成年人年龄越小、行为的违法性越轻微，教育矫治措施的惩罚性就应该越低，相反则可以适当提升其惩罚性。对于一定年龄以下的未成年人实施的不良行为，应当适用不具有任何惩罚性质而完全属于福利或保护性质的措施;对于年龄相对较大且行为危害性较高的未成年人，虽然可以适用惩罚性较强的限制甚至剥夺人身自由的措施，但同样应当服务于教育的需求，例如，收容教养措施的目的也不应当停留于剥夺人身自由这一惩罚的层面。这种将教育与惩罚进行有机结合并逐级调整适用的思路，实际上正体现了分级干预的理念与做法。

第二，教育矫治措施的启动上要采用尽早干预和积极干预的方针。研究显示，未成年人的违法犯罪行为，大多经历了从轻到重逐渐发展演变的过程，最初的逃学、打架等不良行为如果不及时干预可能“升级”为犯罪行为。从另一个角度来说，对刚刚出现不良行为苗头的未成年人开展教育矫治的难度，一般也远低于有较长不良或违法犯罪行为史的未成年人。这就要求对未成年人的早期不良行为积极识别并采用适当的方式尽早干预。例如，对出现不良行为的未成年人应当依托家庭、学校和社会力量进行早期干预，而对已经出现违法行为尚不构成犯罪的未成年人则要启动临界干预的措施，避免其进一步滑向犯罪的深渊。

第三，教育矫治措施的工作对象应当是“人”与“环境”并重。未成年人违法犯罪很大程度上是环境的产物，基于“人在情境中”这一社会工作的核心理念，教育矫治措施还需要同步开展针对未成年人所处的家庭、学校和朋辈等环境因素的工作，通过环境的改善支持未成年人完成其社会化的过程。例如，对教育理念与方法有偏差的父母或其他监护人开展自愿性甚至强制性的亲职教育、支持未成年人摆脱之前不良的朋辈群体，甚至可以将其带离不良的家庭环境等。

第四，开展教育矫治措施的主体应当体现专业化和社会化。对违法犯罪未成年人的教育矫治需要综合运用法学、社会工作和心理学等专业知识并结合未成年人的具体情况针对性地开展。与此同时，未成年人完成再社会化复归社会的过程必须处于社会化的场景之下，而非由公检法机关的办案人员在机构化的场景下即可完成。因此，开展教育矫治措施的主体必须具有专业化和社会化的特征，而由专业的社会工作者与办案人员互动合作，同时链接引入对未成年人有益的多样化社会资源，并主要通过个案工作方法对违法犯罪未成年人开展教育矫治是实现这一方面要求的最佳路径。(作者系北京师范大学副教授、博士生导师)

完善专门教育制度

苑宁宁

由于未成年人处于人生中学习知识最重要的阶段，所以理想的状态是，让心理行为偏常的未成年人既能接受教育矫治，又能学习到知识，以便为走向社会做好准备。因此，专门学校(以前称“工读学校”)教育便成为最为重要的措施之一。

自2016年3月至今，受中央有关部门委托，我们组织团队实地考察全国各类代表性的专门学校22所。调研发现，专门学校对于教育矫治违法犯罪的未成年人效果显著，转化成功率平均在90%以上，有的可达98%以上。实践证明，专门学校是防治未成年人违法犯罪的有效措施，是我国社会治理取得的宝贵经验。

不过，专门学校也面临着发展瓶颈问题，有些专门学校萎缩甚至功能定位异化。其实，专门教育的功能定位在于：通过专业方式方法对具有严重不良行为、轻微犯罪行为的未成年人进行教育矫治，包括心理辅导、行为矫正与法治教育等;阻断未成年人的不良社会交往，在一定程度上弥补家庭监护的缺陷或不足，促使其恢复正常的社会化过程。

调研中，专门学校普遍反映目前制约专门教育发展的突出问题之一是，“该进入专门学校的进不来、有些不该进入的却进来了”。之所以出现上述问题，是1999年制定预防未成年人犯罪法时，规定了“申请—审批”的入校程序。即监护人或者所在学校提出申请，经教育行政部门批准。这种入校程序在实际执行过程中遇到了一些法理上的挑战，面对这种挑战，实践中工读学校入校程序逐渐演变为“三自愿”原则，即监护人、学生和所在学校均同意，才能送专门学校。如此一来，有些确有必要送专门学校教育矫治的，一旦监护人不同意(实践中监护人多数都不同意)，就无法进入专门学校。这非常不利于尽早对具有严重不良行为的未成年人进行及时干预，导致有些未成年人最后发展为严重犯罪。

要彻底解决现行专门学校入校程序的困境，还需修订法律，明确公正、合理且具有可操作性的入校程序。

首先，决定的主体要符合法治原则。专门教育具有一定的强制性，涉及人身自由的限制，应由具有相应执法权或者司法权的机关来决定，这是法治的基本原则。同时，需要转入专门学校的未成年人实施了违法行为或者犯罪行为，办理案件的机关是公安机关或者人民检察院、人民法院。办案机关已经掌握他们违法犯罪的原因，也了解了他们及其家庭的情况，由三机关依各自职权决定送专门学校，作为替代处罚的措施，更具有合理性。

其次，决定的程序要保障公正性。为了防止入校决定的随意性，保障学生及其监护人的知情权，应当设计一套公正的决定程序。一方面，作出决定前原则上应当经过评估，由心理学、教育学方面的专业人员评估送专门学校的必要性(实践中已有探索)。另一方面，作出决定前应充分听取未成年人及其监护人的意见。对于未成年人或其监护人有不同意见的，公安机关、人民检察院和人民法院应当做好释法说理工作，但不影响作出送专门学校的决定。未成年人或其监护人依然有异议的，可以申请复议复核。

最后，决定的执行要具有强制性和可操作性。从我国专门学校的发展历程看，很长一段时期，由公安机关采取措施，强制拒不报到或者报到后又中途擅自逃离的学生入校，执行顺畅。目前，我国一些地方也探索了由公安机关决定送入专门学校的做法，效果良好。总结这些成功经验，核心在于保障了送专门学校决定的强制性，避免了“该进入专门学校的进不来、有些不该进入的却进来了”的老问题。另外，公检法机关普遍面临着案多人少的情况，要求其在法定的办案期限内按照上述程序走完建议、申请、决定手续，显然不具有可操作性。换句话说，由公检法机关在办案中直接作出决定，不仅符合法理，而且具有强制性和可操作性，符合规律。(作者系中国政法大学法学院副教授)

改革收容教养制度

宋英辉

近年来，全国人大代表呼吁治理低龄未成年人恶性犯罪的议案越来越多，其中一个非常重要的建议就是激活收容教养，并司法化。对于低龄未成年人犯罪，域外其他国家和地区的具体制度虽有差异，但有一个共同特点，即必要时采取保护性、福利性、强制性并重的机构化教养措施，且均由法院来决定。目前，我国刑法中也规定了收容教养制度，但目前这一制度的最大问题是行政性的决定程序，执行场所和执行方式不明确。为此可以参照和借鉴2012年修订刑事诉讼法时改革强制医疗的思路和路径。

一、在预防未成年人犯罪法中予以完善。收容教养的最重要功能之一，就是预防未成年人犯罪。在刑法十七条第四款的基础上，应当由预防未成年人犯罪法予以细化规定。拟适用收容教养的事例不是刑事案件，其对象是未成年人这一特殊群体，其程序也不是刑事诉讼的特别程序，可以不在刑事诉讼法中规定，而由预防未成年人犯罪法这一专门性法律作出规定。

二、将“收容教养”的名称改为“强制矫正”。收容教养中的“收容”二字社会观感不好，容易使公众与劳动教养、收容教育等制度混淆，产生误解。对此，建议协调一并修订刑法，将“收容教养”改为“强制矫正”。

三、明确强制矫正的性质为司法性强制教育矫治措施。一方面，与强制隔离戒毒、强制医疗一样，不是行政处罚或者刑事处罚，而是教育矫治类措施。另一方面，与强制隔离戒毒这一行政性强制措施不同，与强制医疗一样均属于司法性强制类措施。

四、适用程序。参照依法不负刑事责任的精神病人的强制医疗程序，设计一套司法化的强制矫正程序，最终由人民法院裁决。

五、适用情形。坚持严格适用的原则，明确适用对象主要是：不满十四周岁有故意杀人、故意伤害致人重伤或死亡、强奸、抢劫等严重暴力行为的未成年人，以及部分其他因不满十六周岁不予刑事处罚、其他措施不足以防止其社会危险性和有效教育矫治的未成年人。适用中，赋予人民法院适当的裁量权。

六、执行场所。执行场所要区别于监狱、未成年人犯管教所、看守所、拘留所等。执行强制矫正的场所，应当是一所兼有学校性质、福利院性质的特殊机构，具有教育矫治功能，承担养育职能，同时管理方面具有强制性。因此，可以有两种方案：(1)每个省级行政区，由省级人民政府设立一所专门的强制矫正院(所)，教育行政部门负责教育教学，民政部门负责养育照料，司法行政部门负责安全管理和行为矫治，三部门分工负责。(2)每个省级行政区，由省级人民政府在辖区范围内指定一所或者两所具备条件的专门学校，单独设立教养部，教养部由教育行政部门、民政部门、司法行政部门等共同参与、分工负责。如何选择上述两种方案，可以由省级人民政府结合当地实际情况决定。

七、执行方式。强制矫正过程中，未成年人主要是接受学习、心理辅导和行为矫治，定期对人身危险性、教育矫治情况等进行评估，实行分级管理。执行期间，注重社会化的教养方式，期限实行弹性制，可以依法缩短或者延长。(作者系北京师范大学法学院教授)

构建分级干预保护处分制度

顾琤琮

对于严重违法犯罪的低龄未成年人，既不能一放了之，也不能简单地加以刑罚，而应当在这两者之间构建一系列既具有司法属性、强制效力，又有针对性、符合未成年人特点的教育矫正措施。我们认为，构建未成年人保护处分制度，是有效解决这一问题的路径。

所谓未成年人保护处分制度，是指对实施了严重不良行为或触犯法律的行为，但因年龄或情节等法定原因未被追究刑事责任的未成年人(为表述便捷，以下统称“触法少年”)，由公安、司法机关和相关职能部门、社会组织等依法进行社会化帮教和必要的强制性矫治，以预防其再犯、保护社会安全。

多年来，上海未检部门一直在积极探索这一制度。2013年起，浦东新区人民检察院未检部门已办理70余件保护处分个案，推出“青少年正面成长计划”对该制度进行项目化探索，并总结出“三级干预”“四重保护”“五星联动”等工作机制;2019年，上海市检察院与市教委、市公安局、团市委共同建立了全国首个专门教育研究和评估中心，并制定本市规定，实现了保护处分案件的司法化、规范化办理。2016年以来，上海检察机关共对928名触法少年落实保护处分措施，其中98.4%的未成年人没有再犯。

我们认为，这一制度的核心为“分级干预”，即区分触法少年人身危险性、需保护性以及涉案性质、情节采取不同程度的干预措施。这种干预是带有强制性、司法性和法律惩戒意涵的正式措施，如果未成年人拒不接受或效果不佳，则应升级措施，直至被依法收容教养。

具体而言，对于初次触法、危险性较低的，主要通过举行司法教育训诫仪式、制发训诫书、严加管教令等方式，强化未成年人的法律意识和家长、法定代理人的监护意识，通过建档跟踪、短期观护帮教来对未成年人偏差行为和心理进行矫正;对于再次触法、危险性较高的，联合公安机关、专门学校、社工组织等力量，对未成年人进行强制程度较高的长期观护帮教，必要时，进入专门学校就读，同时对其家长、法定代理人进行强制亲职教育;对于触法行为性质恶劣、后果严重、危险性极高，必须予以隔离保护矫治的，应提起司法化的收容教养程序(鉴于实践中收容教养制度因诸多原因几乎被空置，因此有必要对这一制度进行重构)。(作者系上海市人民检察院第九检察部副主任)

建设网格化预防帮教平台

魏 航

针对高危未成年人“发现难、处置难、管理难”的问题，资阳检察机关联合公安机关，建立了高危未成年人信息共享数据库。对纳入数据库的人员，根据违法犯罪情况和个性特征，分为黄色、橙色和红色三个预警等级(“三色预警”)，开展差异性帮教：对黄色预警的，普通关注;对橙色预警的，重点关注，视情况派专人跟踪帮教;对红色预警的，确定一个职能部门安排1至2人进行跟踪帮教，其他相关职能部门进行协助。从2016年至今，共将符合条件的360余名未成年人纳入数据库管理并进行三色预警。

目前覆盖全国的网格化管理普遍开展，网格化的触角已延伸至城区、乡镇、村社等各个角落，仅四川省的专、兼职网格员就达到30余万人，覆盖省、市、县、乡、村多个层级。在我国地广人多、地区差异大的现实条件下，由网格员对高危未成年人进行协助监管帮教，是对重点人群实现社会治安综合治理的一个有效途径。2016年以来，资阳市人民检察院与综治办等13家单位会签了《资阳市对未达刑事责任年龄涉罪未成年人开展社会化和网格化帮教工作的实施办法》，将“三色预警”工作法融入社会治安综合治理的网格化服务管理信息系统，引入社区网格员对高危未成年人进行监管帮教。利用网格员对所在社区情况熟悉的优势，对帮教对象开展了解走访、跟踪监督、信息反馈等工作。目前共将59名符合条件的高危未成年人纳入了网格员帮教。

针对网格员专业性不强的问题，检察院组织网格员开展业务技能培训，强调网格员的职责范围、帮教原则、帮教方式以及帮教工作的保密性等事项，提升网格员的帮教技巧和帮教实效。

为实现高危未成年人网格化帮教与信息化帮教的深度融合，在政法委现有的网格化服务管理信息系统内，资阳市人民检察院建设了高危未成年人网格化预防帮教平台。该平台包含数据录入、智能评估、分流帮教和检察监督等功能。其中，在分流帮教环节，会根据前期打分和评估的情况，将符合网格化帮教条件的，通过网格化平台推送至综治中心，由综治中心分配至指定网格员进行每月走访、协助监管帮教、反馈异常情况等。对需要进行训诫、责令监护人严加管教、联系就学、就业培训、生活救助等的，通过平台发送至公安、教育、民政等相关部门予以及时处理并反馈。检察机关对整个过程进行监督。2019年，这一平台开始上线试运行，现已录入48名高危未成年人，整个平台运行情况和帮教情况良好。(作者系四川省资阳市人民检察院未成年人案件刑事检察处处长)

相关链接：2019年10月24日，年仅11岁的大连女童淇淇身中七刀被害身亡，犯罪嫌疑人为一名13岁男孩。

2019年3月16日，江苏省盐城市一13岁男孩邵某因不服其母杨某管教，双方发生激烈冲突，致杨某身亡。